论文提要：
　　行政处罚听证程序的价值在于扩大行政行为过程的公开，彰显相对人的主体地位，保障行政处罚结果的公正性，因此听证制度成为现代行政处罚程序设计的重中之重。我国行政处罚听证制度自设立以来发挥了一定的积极作用，但因受种种因素制约，导致听证制度的作用没有完全发挥，此问题不得不引起高度重视。在本文中，笔者将分为五个部分，第一部分介绍行政处罚听证制度产生的背景，第二部分阐释此制度的基本概念、基本原则，第三部分指出影响此制度发挥作用的因素，既有内因，又有外因，第四部分就第三部分所述的缺陷提出对策，第五部分为结语部分。

一、行政处罚法听证制度产生背景
　　行政听证制度是指行政主体在作出影响相对人合法权益的决定前，由行政主体告知决定理由和听证权利，行政相对人随之向行政主体表达意见，提供证据，以及行政主体听取其意见，接纳其证据的程序所构成的一项法律制度。它源自以英国、美国为代表的普通法系。“当事人非经听证不受人身或财产之罚”是普遍法中最早确立的法律原则之一, 是“自然正义规则”的重要组成部分，其最初应用于司法领域，而非行政领域。进入20世纪后，政府对社会的干预逐渐加强，公权力使用频繁，而双方主体地位的不平等致相对人处于弱势的地位。“随着政府权力持续不断地急剧增长, 只有依靠程序公正, 权力才可能变得令人容忍。”听证程序作为对权力行使的一种制约手段，遂被引入行政领域。

二、基本概念的阐释

1．行政处罚听证制度
　　行政听证制度是指行政主体在作出影响相对人合法权益的决定前，由行政主体告知决定理由和听证权利，行政相对人随之向行政主体表达意见，提供证据，以及行政主体听取其意见，接纳其证据的程序所构成的一项法律制度。

2．现行规定
　　1996 年3 月17 日全国人大颁布的《中华人民共和国行政处罚法》首次对听证程序作出规定，从而确立了我国的行政听证制度。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求进行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：
　　（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；
　　（二）行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点；
　　（三）除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；
　　（四）听证由行政机关制定的非本案调查人员主持，当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；
　　（五）当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理；
　　（六）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，当事人进行申辩和质证；
　　（七）听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。
　　当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。
　　可见立法者对引入听证制度采取了小心审慎的态度, 在行政处罚的领域内仅小范围适用听证程序。这是因为, 一项成功的法律移植必然有一个比较长时期的公共选择、适应过程, 这个过程并不是法学家或立法者的善良愿望与意志可以左右的, 尤其是法律文化背景迥异。要让听证制度这一引进的法律之树在中国的黄土地上生根发芽, 开花结果, 首先要在这块实验田里仔细观察, 精心浇灌。所以,结合当时的社会现状，《行政处罚法》规定了比较狭窄的行政处罚听证制度适用范围。

3．行政处罚听证制度基本原则
　　行政处罚听证程序应遵循以下原则：公开原则是指除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行。回避原则是指听证由行政机关指定的非本案调差人员主持，当事人认为主持人与本案有直接关系的，有权申请回避。职能分离制度是指听证主持人为行政机关的非本案调查人员。质证和辩论制度是指当事人对调查人员提出其违法的事实、证据和行政处罚建议，有权进行申辩和质证。上述原则，有利于保障听证过程的公正性、透明性。

三、我国《行政处罚法》中听证制度存在的问题
行政处罚听证制度是行政处罚中的一项先进、民主的制度，其的建立是我国民主法制建设、政治体制改革的一个重大进步, 对于保护公民的合法权益, 保证行政权力的公正运作有着非常重要的意义。但是由于行政处罚听证制度的实施只有短短的十几年历史,其依然处于初步发展阶段,在现实的社会环境下,受各种因素的制约,日益凸现这样或那样问题,导致听证制度作用没有完全发挥，其问题主要表现在以下几方面：
　　（一）行政处罚听证制度相关法律法规不完善
　　《行政处罚法》仅第四十二条、四十三条对听证程序作出规定, 内容比较粗略,基本程序等方面缺乏具体的规定，此不足系该制度的根源缺陷，其致行政处罚听证制度的可操作性不强，严重影响着此制度应有职能的发挥。若此制度未能发挥其应有的作用，公众将对此制度存在的必要性、行政处罚行为的公正性产生质疑。
　　（二）行政听证适用范围狭窄，滞后于科学、时代潮流
　　囿于当时的法律认知、社会状况，《行政处罚法》采用列举的方式规定了行政处罚听证制度的适用范围。但十几年来，我国经济快速的发展，社会变化愈加纷杂复杂，人民的法律意识不断提高，对法律则有更高的期待，现有的行政处罚听证制度的适用范围已经不能满足日益变化发展的社会文化的需求，不能适应当今社会的发展。

1.关于限制人身自由的行政处罚程序问题。
　　限制人身自由的处罚能否适用行政处罚听证制度？《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定:“当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行”，且该条关于听证程序适用范围的规定中未将限制人身自由的处罚包括在内，可见限制人身自由的行政处罚不适用听证程序而适用治安管理处罚条例的有关规定。
　　《中华人民共和国宪法》第三十七条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯…”由此可见，人身自由权是公民最重要的基本权利，是公民行使一切权利的基础和前提，保障公民的人身自由权应当比保障公民的其他权利更为重要。《中华人民共和国行政处罚法》第九条规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律规定。”该法第十条、第十一条规定行政法规、地方性法规不得设定限制人身自由的行政处罚。该法第十六条规定限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使，不得授权或者委托。通过上述法律规定可知《中华人民共和国行政处罚法》亦体现了这一基本精神即限制人身自由的处罚对相对人的影响较其他处罚则更大。
　　人身自由权有别于财产权，财产权受到侵害后尚有恢复原状的可能，而非法侵害人身自由权所造成的伤害通常情况下是无法恢复的，有时损害到相对人名誉，导致其产生心理方面的阴影，甚至影响该相对人一辈子，即使事后国家给予一定的赔偿，也无济于事。基于国家对人身自由高度保护的立法精神以及人身自由权本身的特性，应将限制人身自由的行政处罚纳入行政听证制度适用范围，未将限制人身自由的处罚涵盖在行政听证制度适用范围内，显然与立法精神不符合，使此制度大为逊色。

2.“等”字的理解

我国行政处罚法将听证的适用范围作了列举式的规定 ,用一个“等”字作补充 ,法律虽然使用“等”字 ,但理论界对“等”字的理解存在较大争议 , 在实践中行政处罚机关将听证的适用范围限定在最小范围内以避免受到更多的程序上的制约 ,在实践中“等”字不具有任何实际意义。行政处罚的听证适用范围实际上就仅限于上述三类处罚事项，而很多行政处罚对相对人权益的影响甚至远远超出上述三项的影响力度 ,显然不能完全符合行政处罚听证制度当时设立的目的。

3．纵观国外立法，各国普遍扩大行政处罚听证制度的适用范围。
　　美国《宪法修正案》第5条规定：“未经正当的法律程序不得剥夺任何人的生命、自由或财产。”第14条规定：“任何州不得未经正当的法律程序而剥夺任何人的自由、生命和财产。”德国《联邦行政程序法》第28条规定：“干涉当事人权利的行政处分作出之前，应给予当事人对于决定有关的重要事实表示意见的机会。”根据此规定，德国也将此纳人了听证程序。欧洲共同体也根据欧共体法的有关规定将听证权作为一项普遍适用的权利。他山之石，可以攻玉，我国应结合其自身的现实情况，适当扩大行政处罚听证制度的适用范围。
　　（三）“较大数额”规定问题
　　何谓“较大数额罚款”，各地的适用标准不同，有的以违法行为发生的领域为标准确定较大数额罚款，有的以违法行为主体不同为标准确定较大数额的罚款，有的不直接规定罚款的具体数额，而是指定由特定机关确定较大数额罚款，不同的适用标准导致执法行为缺乏统一性，比较混乱。若由行政机关自己确定较大数额罚款，其对此享有自由裁量的权利，此导致一个问题出现即相对人申请行政听证，若行政机关认为罚款数额达不到较大数额的标准，则不准予相对人要求听证的请求，即此种行政处罚的听证制度是否启动由行政机关决定，适用标准不确定可能导致公众对行政机关的行为公正性产生质疑，行政机关在人民心中的形象受到影响。鉴于此，应将“较大数额”的标准予以确定，可以以参照行业收入、职工年平均工资等标准，确定一个比例，超出某标准的一定比例方属较大数额。
　　（四）听证主持人规定不够清楚
　　“徒制度不能自行”，制度的最终实施者是具体的个人，行政处罚听证制度也不例外，因此，听证主持人员对听证活动顺利有序进行起着至关重要的作用。目前，我国行政处罚法未对听证主持人的资格条件、地位、权限进行规定，无正规的选拔机制致听证主持人素质良莠不齐，若听证主持人地位不独立，受行政机关的隶属，听证制度则流于形式，成为形式上的附属品，另对听证主持人违法听证程序的行为，我国法律未规定有效的、可操作性强的制裁措施、救济程序，只有建立责任倒逼机制，听证主持人才会严格要求自己，精心准备，听证过程才不会只是走一个过场而已。
　　（五）听证程序中未采纳案卷排他主义
　　《中华人民共和国行政处罚法》第42条第1款第7项仅规定了听证应当制作笔录，但对“听证结束后新发现证据该怎么办”等问题未涉及，对听证笔录在行政决定作出的过程中起什么作用亦未进行规定。听证笔录记载了诉求、陈述意见、辩论意见等内容，其重要性不言而喻。试想，如果一个人的意见根本无被对方采信的可能，那是否有必要给其一个表达自身意见的机会？若裁决时不以案卷为依据，那么听证程序的存在将会毫无意义，将是一种欺骗行为。
案卷排他主义要求“行政机关认定的事实和理由应是当事人所知悉并经其辩论的，如果行政机关采用听证笔录以外的事实和证据，应当提供当事人知悉和辩论这些材料的机会。”若行政机关作出行政处罚决定时采纳案卷排他主义，听证走过场的情况将不会发生，听证程序就不会流于形式，且有利于事实的查清，保障行政处罚决定的合理性。
　　（六）听证参加主体应否扩大？
　　我国行政处罚听证的参加人主要是主持人员、调查人员、当事人（公民、法人或其他组织），对与行政处罚有关系的第三人是否可以参加听证我国法律未作出规定。现实中受行政处罚影响的人不仅仅为当事人，还有其他一些人，其虽然不是行政处罚的直接对象，但也与行政机关的决定具有间接性的利害关系。例如2003年5月，浙江省某市的徐某某未经规划部门批准在其宅院内翻修了二层楼房两间，同年6月该房以王某某所有为由由王某某开设旅舍。2003年12月该市以王某某未经规划批准为由对徐某某作出了行政处罚，限期拆除房屋。徐某某不服，于2004年2月向该市人民政府申请行政复议。同年4月，该市作出了维持原行政处罚决定的行政复议。徐某某未提出行政诉讼，也未自动拆除房屋。该市规划局向法院申请强制执行，要求拆除徐某某的房屋。法院经书面审查后认为符合立案条件，准予强制执行。在执行过程中，王某某提出该房屋系其所有，不同意拆除。    

若行政处罚中设立第三人听证制度，第三人对行政机关的行政处罚不服时，其可以要求听证，不必再等到行政复议或者行政诉讼环节。第三人听证制度有利于尽早查明事实，尽早解决问题，节约社会资源，提高效率。

以上所述的六方面，为影响行政处罚听证制度发挥作用的内因，外因如下：
受重实体、轻程序的传统思想影响，我国行政机关工作人员对公众的权利尊重缺乏应有的认识，习惯于行政权力的自由行使，而听证程序将会成为他们肆意行使行政权力的障碍。听证制度由于其准司法化的操作，需要耗费大量的人力、物力和财力，增加了行政机关的经济负担，上述因素不能使这项制度很好地被应用于更广阔的行政领域。
　　鉴于听证制度的实施在中国尚属起步阶段，同时由于目前我国执法人员的素质等因素，部分群众对听证制度的实施会抱怀疑和观望的态度。行政处罚对象对听证“不感冒”亦是一个因素，被处罚对象不配合工作，送达告知书困难，多次联系，甚至公告送达。“尽管每年的行政处罚很多，但主动放弃听证权利的被处罚对象很常见，每年该局遇到的听证申请不到几宗、深圳行政处罚听证程序有关规定遇到了尴尬局面”。

四、我国《行政处罚法》行政处罚听证制度的完善
　　（一）提高对听证重要性的认识
　　听证是一项权利，此程序的启动权在当事人的手中,如果当事人不去提起听证程序,听证程序便无法运行，很多人不行使此项权利是因为其对于行政听证的重要性还没有充分地意识到。因此，需加强此方面的宣传，通过普法活动、报刊、电视网络等途径，提高社会公众对听证重要性的意识，培养起公众对法律的信仰。
　　行政机关工作人员要转变观念，完成从“管理者”到“服务者”的角色转换，加强对听证及其重要性的认识，以严谨、认真的态度对待此制度，公正为民，依法行政，实现法律的正义价值,培养和维护社会公众对法律、法治的信仰，塑造良好的服务型形象。
　　（二）行政处罚听证制度自身的完善
　　我国听证程序的适用范围比较窄，不利于发挥听证程序优势。“他山之石，可以攻玉”，在吸收借鉴国外理论的基础上，结合自身的国情，适当扩展我国行政处罚听证程序的适用范围，本着在实现行政效率的同时也要兼顾公平的原则，重点从行政处罚行为与个人利益保护两方面来展开，把涉及公民人身、财产等重大事项纳入听证范围。只有把适用范围进一步扩大才能更好的体现听证程序在保护个人合法权益方面的价值，才能更好的维护社会主义法制的权威，也才能更好的建设社会主义民主法治国家。
　　关于“较大数额罚款”的认定。由于罚款是适用面比较广的一种行政处罚, 因此“较大数额”的标准很大程度上是一个扩大还是缩小听证适用范围的标准。为了防止有的行政部门不适当地提高起点标准而限制公民的听证权, 应当对此问题作出规定。在这个问题可以参照行业收入、职工年平均工资等标准，确定一个比例，比例不变，参考标准随着经济的发展每年不断变化，既与现实状况相适应，又保持一定的稳定性。
　　赋予利害关系人的启动听证的权利，这种事前救济程序有时相对于事后救济来讲,更有利于保护其合法的权益，另一方面让利害关系人参加到听证程序体现了公开原则，亦体现了平等的原则。
 　　“若听证主持人不能处于比较超脱的地位,势必难以客观公正地评判是非。不能想象听证活动可在一个存有偏见的人主持下进行,如果这样,只能使听证成为徒具公正面纱而实为欺骗世人的闹剧。”，由此可见听证主持人地位独立与否非常重要，应从法律上赋予听证主持人的相对独立的地位。进一步详细规定听证进行的程序，若无统一的规定,进行的程序就没有依据,程序多样化,使此制度缺乏严肃性、统一性，同时也不利于听证会的进行。把此项工作的开展纳入考核体系，科学合理的设定考核标准，建立责任倒逼机制，督促听证主持人认真主持听证。
　　为了使行政处罚决定不与听证程序脱节,真正地发挥听证的作用,行政处罚法有必要对听证笔录的效力加以明确，听证程序中采纳案卷排他主义原则，严格按照听证笔录作出处罚，有利于行政相对人的陈述和辩护权利的充分行使，有利于规范、制约行政机关的行政行为，可以防止行政机关滥用职权，更好地维护个体的合法权益，避免此程序流于形式。

五、结语
　　总之，作为世界各国行政程序法核心的听证制度，在我国首先出现在《行政处罚法》中，其意义重大，但随着听证的不断发展，其所存在的这样或那样的问题与缺陷也不断地显现出来，其完善已为时代所必须，法治社会所要求。相信随着我国依法治国进程的加快和政府法制机构力量的增强，我国行政处罚的听证制度一定会不断地发展与完善，为推进我国的法制现代化建设发挥重要的作用！