行政诉讼和解，是行政诉讼的一种解决方式。国外在行政诉讼和解方面积累了丰富的经验。据德国柏林行政法院院长介绍：他所在的法庭每年行政诉讼结案为400件，其中以非裁判方式终结诉讼之比例，高达97％，而在这97％之中，绝大多数是原告与被告达成和解的。[1]美国的情况与德国非常相似，2012年美国联邦法院审结了271572件民事案件（包括以美国为被告的行政诉讼—引者注），只有5478件即2％的案件是通过审理结案的。[2]虽然美国的这些案件并不全是行政诉讼案件，但也可以看出和解在诉讼纠纷解决中占有很高的比例。值得注意的是，美国环境司法中还出现了所谓的“起诉一和解”（ sue-and-settle）的诉讼形式，即一方对行政机关（主要是美国联邦环保局）提起公益诉讼，要求其履行法定职责，行政机关与原告达成履行职责的和解协议，然后由法院签发同意令（Consent Decrees ），支持当事人之间的和解协议，最后终结诉讼的现象。[3]这种类型的行政诉讼，已经成为美国解决行政纠纷的典型形式。可见，国外行政诉讼（包括公益诉讼）和解是一种常见的形式，和解在行政纠纷制度中占有重要地位。

虽然我国1989年的《行政诉讼法》禁止行政诉讼中的调解，但在司法实践中存在大量的以和解形式解决行政纠纷的案件，这实际上是以和解方式来规避禁止调解的法律规定。2014年修改的《行政诉讼法》规定行政诉讼可以在一定的条件下进行调解，从而为行政诉讼和解提供了法律依据。2015年7月1日，全国人大常委会授权在一些省市开展检察机关提起公益诉讼的试点工作（以下简称“试点”）。截止2015年12月底，试点地区在履行职责中发现公益诉讼案件的线索有501件。以诉讼类型划分，行政公益诉讼案件线索383件，民事公益诉讼案件线索118件；以案件范围划分，环境资源领域313件。[4]可见，在试点中，环境行政公益诉讼占有很大比例。试点中的原告是检察机关，而一般行政诉讼或者环保组织提起的环境行政公益诉讼（以下将这两种诉讼统称为“普通行政诉讼”）的原告是普通的公民、法人或其他组织，两者的原告存在很大区别。修改后的《行政诉讼法》允许普通行政诉讼有条件地进行和解，在试点中是否可以进行和解、如何进行和解，需要进行深入的研究。正是基于这样的考虑，本文将对我国检察机关提起环境行政公益诉讼的和解问题展开研究，对具体的和解制度提出相应的建议。

一、环境行政公益诉讼及其和解制度的法律依据

（一）我国环境行政公益诉讼的法律依据

我国一些地方很早就开展了环境公益诉讼的试点工作。2012年修改的《民事诉讼法》55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，明确了公益诉讼的法律地位。但从《民事诉讼法》的性质来看，此时的环境公益诉讼只能是环境民事公益诉讼，而不可能是环境行政公益诉讼。2014年修改的《环境保护法》58条规定：对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，有关社会组织可以提起诉讼。这一条款并没有提出这种环境公益诉讼的类型，根据环境公益诉讼理论和国外的实践来看，环境公益诉讼应包括环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼，并且主要是环境行政公益诉讼。但有的学者对此表示了担忧，即“该条是否包括行政机关违法审批、怠于履职导致环境污染和生态破坏的行为，仍然处于不确定的状态。如果答案是否定的，就将使环境公益诉讼丧失最关键的一个组成部分”。[5]这种担忧在2014年修改的《行政诉讼法》中也没有得到有效解决，该法25条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，虽然与修改前的《行政诉讼法》相比，扩展了行政诉讼的受案范围，但如果结合其他条文来看，从这一条并不能推导出环境行政公益诉讼具有了法律依据。因此，在我国是否存在行政公益诉讼一直是存有争议的，这也影响到了最高人民法院的态度，最典型的是最高人民法院2015年初的《最高人民院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中，只规定了环境民事公益诉讼，而没有规定环境行政公益诉讼。

从上述的发展历程可以看出，在环境行政公益诉讼是否有法律依据这一问题上存在争议。但2015年7月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作。根据这一授权，最高人民检察院制定了“检察机关提起公益诉讼试点方案”，在方案中明确规定：“试点期间，重点是对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼”。可以说，从此时开始，环境行政公益诉讼已经具有了明确的法律依据。

（二）环境行政公益诉讼和解的法律依据

我国的行政诉讼和解有不同的称谓，有的称为“协调和解”，也有的认为应该称为“调解”，因为“调解作为一种诉讼制度，具有成熟的经验和完善的规范体系，能够涵括当前行政诉讼协调和解的基本特征”。[6]本文对此并不加以严格的区分，指的是在行政诉讼中，原告与被告就争议的内容达成一定协议以解决行政争议的活动。虽然国外行政诉讼和解制度已经比较成熟，但在我国行政诉讼立法与实践中，行政诉讼和解还存在一定的制度障碍。1989年的《行政诉讼法》明确规定“人民法院审理行政案件，不适用调解”，是对行政诉讼和解制度的一种禁止性规定。但由于行政诉讼和解制度存在相当的合理性，我国的实务界很早就开展了行政诉讼和解的尝试。这种实践主要体现为通过原告与被告达成协议，然后原告申请撤诉，人民法院同意原告撤诉这样的形式。在实践过程中，我国法院开始制定统一的规则来规范行政诉讼的和解活动。例如2007年4月5日，上海市高级人民法院发布了《关于加强行政案件协调和解工作的若干意见》，决定在全市法院开展行政诉讼和解的试点工作。2008年1月14日最高人民法院公布《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》，希望通过司法解释来规范现实中的行政诉讼和解工作。

在实践探索和理论总结的基础上，2014年修改的《行政诉讼法》60条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。”这一规定，扩展了行政诉讼调解的范围，为司法机关更多地适用调解提供了法律依据。因为在现代社会，行政自由裁量权大量存在，允许在自由裁量权的案件中适用调解，实际上极大地扩展了行政诉讼和解的范围。

然而，2014年的《行政诉讼法》主要规定的是私益诉讼，并不必然适用于环境行政公益诉讼，因为公益诉讼与私益诉讼存在较大的区别。例如杨建顺教授认为：公益诉讼属于客观诉讼，客观诉讼不属于“法律上的争讼”，只有在法律上有特别规定时才能提起，所以，只有主观诉讼才是实质意义上的行政案件诉讼。[7]因此，并不能仅仅根据《行政诉讼法》中的规定来直接推导出在环境公益诉讼中适用和解制度。同时，在全国人大常委会授权和最高人民检察院的“试点方案”中，也没有明确检察机关提起的行政公益诉讼能否运用和解形式来结案。可见，在我国现行的制度背景下，环境行政公益诉讼和解制度也存在法律依据的问题。但由于和解制度在行政诉讼中大量存在的现实，以及我国过去普通行政诉讼在没有法律依据情况下仍然大量使用发展的历史，我们完全可以预见，环境行政公益诉讼也一定会引入和解制度。

二、行政诉讼和解制度的原有问题

虽然从法规范的角度看，我国行政诉讼和解已经具有法律依据。但这种法律依据仅仅是一种原则性的规定，没有完善的和解程序，在司法实践中还存在着较多问题。认识这些问题，既可以了解我国行政诉讼和解制度固有的不足，也是研究检察机关提起环境行政公益诉讼和解的前提。我国行政诉讼和解制度存在的主要问题有：

（一）没有正式的和解形式

在长期的司法实践中，我国行政诉讼和解主要是通过撤诉的方式进行的，具体的步骤是：在原告提起行政诉讼后，行政机关为了避免成为被告或者在诉讼中败诉，通过各种方式来诱使甚至迫使原告与之进行和解，即：行政机关改变或者撤销被诉行政行为，然后原告向人民法院申请撤诉，人民法院作出准许撤诉的裁定，最后终结行政诉讼。这样，就形成了表面上撤诉，但实际上是一种变相和解的行政纠纷解决机制。正如一些学者提起的，这是一种通过行政诉讼撤诉来进行和解的模式。[8]

为了规范与引导这一和解模式，最高人民法院出台了相应的司法解释。值得注意的是，这一司法解释有一个变化的过程。最高人民法院最早起草的司法解释是《关于行政诉讼中当事人和解若干问题的规定》（征求意见稿），为了与《行政诉讼法》相吻合，最后司法解释的名称改为《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》，内容则调整为对《行政诉讼法》51条进行的解释。⑨可见，无论是司法实践还是司法解释，都认识到了行政诉讼中撤诉与行政和解之间的关联性，希望通过对撤诉制度的探索来弥补《行政诉讼法》中有关和解制度的欠缺。

虽然司法实践和司法解释都希望通过撤诉替代和解解决行政诉讼问题，但并没有形成统一的程序性规定。《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》第6条规定：“准许撤诉裁定可以载明被告改变被诉具体行政行为的主要内容及履行情况，并可以根据案件具体情况，在裁定理由中明确被诉具体行政行为全部或者部分不再执行”，表明最高人民法院已经注意到应该对和解的内容加以明确，以避免以后出现新的争议。然而，这一规定用的是“可以”而不是“应当”，而且只是规定改变的被诉具体行政行为的情况，至于是否规定双方其他的权利（力）义务并没有要求。因而，我国行政诉讼和解制度仍然存在一些问题：

第一，当事人之间没有正式的和解协议。我国目前的行政诉讼和解，主要依靠行政机关承诺改变或撤销被诉具体行政行为，虽然法院可以对行政机关改变或撤销的行政行为加以确认，但双方当事人的其他权利（力）义务无法得到明确，是否会对其他利害相关人产生不利影响也不够明确，甚至会发生原告撤诉后，行政机关维护其原先的行政行为，或者加重对原告的处罚，例如在张振隆不服徐州市教育局注销社会办学许可证案中，张振隆以徐州市教育局变更法定代表人的行为侵权为由向徐州市中级人民法院提起行政诉讼。在诉讼期间，2003年3月4日徐州市教育局主动撤销了原具体行政行为，原告据此撤诉后，2003年3月11日，被告作出了对原告不利的具体行政行为。这是一起典型的原告撤诉后，被告又作出对原告新的不利行为的事例。

第二，行政和解协议的性质存在争议。即使当事人双方签订和解协议，对其性质的界定也存在争议。在国外，也存在对行政诉讼和解协议的性质界定问题，但基本上已经有了共识。在我国，对于行政诉讼的和解协议，存在私法协议与公法协议之说。前者认为，行政和解协议体现了一定双方的自主性和处分性，因此是一种私法协议，具有私法的特征；后者认为，虽然行政协议具有一定的私法性质，但这是行政机关在职权范围内对其履行公共职责加以处分的一种协议，因而属于公法协议。

第三，和解对当事人的拘束力问题。由于我国行政和解主要是通过撤诉的方式来体现的，撤诉后也存在当事人重新发生争议的问题。例如，“撤诉无法阻断当事人再次起诉；撤诉裁定中和解协议的履行缺乏程序保障；撤诉无法否定被诉行政行为和原审裁判的法律效力”。[10]产生这些问题的主要原因是一方当事人违背承诺，实践中又没有形成对当事人违背承诺的相应的处理办法。这些问题主要是我国目前以撤诉和解模式中，没有形成有效的和解方式造成的。

（二）行政诉讼和解程序不够完善

“合法、合理的程序规则是协调和解是否有效的重要标准之一，也是体现法院协调工作公正性的具体体现”。[11]各国（地区）行政诉讼制度非常重视行政诉讼和解程序，例如《德国行政法院法》在第87条（预备程序）、第106条（法庭和解）、第160条（和解费用）和第168条（和解执行）等条文中，分别规定了和解的相关程序。我国台湾地区的“行政诉讼法”则以一节五个条款的形式（即，第七节“和解”，第219条～第233条）集中规定了行政诉讼和和解程序，并且还可以援用“行政诉讼法”第128条至第130条、“民事诉讼法”第214条、第215条、第217条至第219条之规定来解决相关程序问题。美国的行政诉讼和解程序，则更为发达，美国的行政诉讼和解程序，不仅要根据行政程序法的要求，而且也在大量的判例中形成了完善的程序。

正如学者所言：我国的行政诉讼和解制度，普遍存在着程序不够完善的地方。[12]这种程序不完善的表现是多方面的：从诉讼和解的提起到诉讼和解的形式，从诉讼和解的内容到诉讼和解的监督，从诉讼和解的参与到诉讼和解的执行等方面，都存在一定的问题。

（三）第三人利益与公益利益保护不足

行政诉讼不仅会涉及到原告的利益，也会涉及到公共利益与第三人利益。即使是检察机关提起的没有直接受害者的行政公益诉讼，也会涉及到公共利益之外的他人利益。在行政诉讼和解中，需要防止原告与被告利用和解来损害公共利益或者第三人利益。我国在行政诉讼和解实践中，也重视对公共利益和第三人利益的保护问题。例如《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》中明确：被告改变被诉具体行政行为，不违反法律、法规的禁止性规定，不超越或者放弃职权，不损害公共利益和他人合法权益。上海市高级人民法院《关于加强行政案件协调和解工作的若干意见》15条规定：当事人通过协调达成的和解内容，不得损害国家利益、公共利益。在《广东省高级人民法院关于行政案件协调和解工作若干问题的意见（试行）》第5条也有类似的规定。

从这些条文可以看到，我国目前行政诉讼和解，主要依赖于法院的审查监督机制来保护公共利益与第三人利益。但这样的审查监督机制存在一定的缺陷，主要症结是法院对原告的撤诉申请的审查监督往往流于形式。

正因为如此，一些学者认为在行政诉讼和解中应建立相应的制度以保护公共利益和第三人利益。如有的学者认为：在涉及到公共利益时，当同时作为执法者和代理人的行政机关准备让步并与行政相对人协商和解时，实质当事人只有亲自出场才能维护自身的合法权益。而涉及到第三人利益时，则应建立第三人同意制度。[13]有的学者则提出，在和解方案涉及公共利益及他人合法权益时，还应当通过一定方式公开并举行听证。[14]但这些学者并没有提出这些制度的具体内容。与此相对的一个问题是，这些对公共利益和第三人利益进行保护的制度，是否会与行政诉讼和解的重要目的—快速地解决行政争议、促进社会和谐—相冲突；如果冲突，又该如何协调。

（四）法院在行政诉讼和解中的作用模糊

在国外，法院对行政诉讼和解审查问题主要包括：第一，法院能否对行政诉讼和解进行审查。在这方面，基本上认为法院可以对诉讼和解进行审查。如美国有学者认为：对于机关的和解，是否可以进行司法审查的问题，虽然还没有一致的做法，但应该能进行司法审查。[15]第二，法院对行政诉讼和解的审查强度。这涉及到和解协议的审查方式和强度问题。有学者认为可以分为两种模式，即以德国和日本为代表的将“和解协议”记入笔录即生效力的模式和以英国和美国为代表的将“和解协议”做成“合意判决”的模式。[16]其实，无论是德日模式，还是英美模式，都具有共同的特点，即由当事人自行签订的和解协议和由法院认可的和解协议两大类。例如，在德国存在两种和解合同，一种是以《行政程序法》第55条为依据的和解合同，一种是以《行政法院法》第106条达成的法庭和解。[17]在日本行政诉讼和解可以分为事实上的和解与诉讼中的和解，前者是行政机关自行撤销有争议的行政行为，而被告撤回诉讼结束诉讼的行为；后者是指在诉讼中当事人对于诉讼请求相互让步，通过在和解书中记载合意的解决方案而结束诉讼的行为。[18]而在美国，主要可以分为当事人之间自行订立的和解协议和由法院通过同意令的形式确认的和解协议两类。这两类协议的主要区别是执行模式的不同。如果不遵守法院在同意令中作出的禁令，则构成了藐视法庭罪，相反，不遵守当事人自行达成的协议只是违反了合同。[19]对于前者，法院通过同意令的方式对当事人的和解协议加以确认，通过确认授予和解协议以执行的权威，如果相对方不履行和解协议，则可以直接予以强制执行，甚至可以对一方处以藐视法庭罪；对于后者，法院对和解协议不作审查，以尊重当事人的处分权，如果一方当事人不履行协议，可以根据合同法原则来进行处理。如果和解协议存在一定的违法情形，法院也可以进行纠正，同时相关一方也可以通过起诉来对和解协议进行撤销诉讼。

可见，国外法院可以对行政诉讼和解进行审查，但审查强度较弱。当然，除了法院监督外，还可以通过其他的方式来对行政诉讼和解加以监督，如美国的主要监督方式是公开和解协议，对涉及到公共利益与他人利益的和解内容，允许公众进行评议，然后由行政机关进行相应的回应，并由法院进行审查。

三、检察机关提起环境行政公益诉讼对和解的新挑战

与普通行政诉讼和解制度相比，检察机关提起的环境行政公益诉讼出现新的变化，这些变化对检察机关提起环境行政公益诉讼的和解也产生了相应影响。

（一）环境行政公益诉讼能否进行和解

在讨论行政诉讼是否可以和解时，有一种观点认为如果行政诉讼涉及到公共利益，则不允许进行和解，即：如果行政争议和诉讼请求的性质与内容是私益性的，可以考虑协调和解；若是公益性的，原则上不能协调和解。[20]在日本也存在类似的观点。[21]这一观点，将行政诉讼的和解分为私益诉讼和解与公益诉讼的和解，是有一定新意的，但如果与国外的特别是美国的环境行政公益诉讼的实践进行比较，可以看出这一观点是站不住脚的，在这些国家并不区别行政诉讼是否涉及到公共利益，相反，正如前文所述，美国还形成了“起诉—和解”这一新型诉讼现象，专门解决公益诉讼的和解问题。同样，我国修改后的《行政诉讼法》规定，属于行政机关的自由裁量权范围内的争议，都可以进行和解，虽然这只是对普通行政诉讼的规定，但也可以看出我国立法对于行政诉讼和解制度的认同和我国行政诉讼和解制度未来的发展方向。从这些方面可以看出，涉及公共利益的行政诉讼也是可以进行和解的。

（二）检察机关提起的环境行政公益诉讼与普通行政诉讼的差异

第一，诉讼当事人之间的关系发生了变化。我国现行的诉讼制度中，存在私权利主体之间的诉讼与私权利主体与公权力主体之间的诉讼。前者主要是民事诉讼，后者分为私权利主体对公权力主体的诉讼，如行政诉讼和公权力主体对私权利主体的诉讼，如刑事诉讼。在我国的现行诉讼制度中，总是存在一个或一个以上的私权利主体，法院作为公权力主体居中进行裁判。但在检察机关提起的行政公益诉讼中，诉讼当事人之间的关系发生了变化，即发生了公权力主体（检察机关）对公权力主体（行政机关）的诉讼，法院作为同样的公权力主体居中裁判，从而形成了三个公权力主体之间的关系。

在这种诉讼关系中，检察机关的角色也发生了变化。我国《宪法》规定，检察机关是法律监督机关，虽然监督的含义是非常丰富的，但在我国检察实践中，检察机关主要负责对一般刑事犯罪的起诉和对职务犯罪的侦察起诉，并不具有对行政机关履行职责进行监督的功能。当检察机关提起行政公益诉讼时，检察机关与行政机关的关系发生了重大变化。这可能导致两种新情况：一方面，检察权会与行政权力发生冲突，现代国家已经发展到行政国家阶段，行政机关的权力居于核心地位，检察机关对其的监督可能会导致力不从心，而且我国行政权力对司法机关仍然有巨大的影响，这既会影响到检察机关的起诉，也会影响到法院对行政公益诉讼的裁判；另一方面，这对行政诉讼的和解也产生了影响，即与普通行政诉讼相比，检察机关提起的环境行政公益诉讼的对抗性会下降，这样就增加了和解的可能性。

第二，诉讼涉及的利益发生了变化。在普通行政诉讼中，原告是为了维护自身的利益，而行政机关代表了公共利益，法院居中对两种不同性质的利益进行审查并作出裁判。因此，在主观诉讼中，会出现私人利益与公共利益的判断问题。在检察机关提起的环境行政公益诉讼中，检察机关起诉的目的是为了公共利益，作为被告的行政机关也代表了公共利益，此时，是两种公共利益的判断问题；另外，在一些环境行政公益诉讼中，如要求行政机关执行环境法律对违法的企业进行制裁，也会影响到第三人企业的私人利益，这样就出现了公共利益与公共利益之间、公共利益与私人利益之间的混杂。

由于在检察机关提起的环境行政公益诉讼中，分别代表的是公共利益，只是双方之间的认识产生了不同，因此，存在和解的基础。

第三，诉讼目的发生了变化。在环境行政公益诉讼中，原告不仅希望行政机关履行在具体行政行为中的职责，还希望通过诉讼促进环境公共政策的形成。正如学者所言：“域外经验表明将有限的诉讼资源用于督促政府完善或执行环境法规和规章上比用在取缔个别污染源往往更有意义。”[22]以美国为例，美国环境行政公益诉讼已经成为环境政策发展的一种重要方式。原告主要是通过对环境政策、环境立法提出行政公益诉讼，而行政机关通过和解或者抗辩来体现其环境政策。法院对这一诉讼的审查主要体现为对政策判断的审查，法院往往会尊重行政机关的决断及与原告达成的和解协议。前者是依据谢弗林尊重原则，体现其对行政机关的尊重；而后者主要是体现对行政机关与原告达成协议的尊重。此时行政机关的和解策略对政策走向具有重要影响。

我国检察机关提出公益诉讼的试点，主要针对的是具体行政行为。即“试点方案将检察机关提起行政公益诉讼的诉讼请求限定在撤销之诉、履行之诉和确认之诉三个方面，也是依据行政公益诉讼的案件范围对检察机关提起行政公益诉讼的诉讼主张进行了限缩”。[23]法院的审查监督针对的是具体行政行为的争议，但也存在着政策判断的空间，法院如何对环境行政公益诉讼的政策争议进行审查，是今后法院审判工作的重要任务。

（三）检察机关提起的环境行政诉讼的变化对和解的影响

第一，环境行政公益诉讼原告与被告更容易达成合意。在国外，强调行政诉讼和解主要理由是诉讼和解可以解决法院的讼累，提高诉讼效率。例如在美国“环境规制的复杂性和不断增加的环境诉讼的数量，刺激了对解决环境争议和解和非诉讼转换的兴趣”。[24]而在我国，行政诉讼数量并不多，特别是一些法庭还面临着无案可审的局面。我国理论界和实务界之所以特别重视行政诉讼和解，是由于我国行政权过于强大，法院面对的压力巨大，同时行政机关掌握了过多的社会资源，因此通过调解和谈判解决行政纠纷的筹码很多。[25]在这样的背景下，行政诉讼和解往往更多地体现为行政机关的意志，甚至成为行政机关压制行政诉讼的一种手段。

检察机关提起环境行政公益诉讼，导致和解产生的原因发生变化。由于检察机关和行政机关都属于公权力主体，具有较强的独立性，并且检察机关还具有法定的监督权。与一般社会公众相比，检察机关的权力更加具有权威性，行政机关已经不具有在普通行政诉讼中针对原告的片面优势。考虑到全国人大常委会授权开展检察机关提起公益诉讼试点的初衷，整个国家也具有强烈的动力来促进公益诉讼的发展，检察机关与行政机关就可以形成一种良性互动关系。此时，由于双方之间更具有平等性，因此如果达成和解协议，其协议内容也就更加具有合意性。

第二，和解形式具有更多的灵活性。与普通行政诉讼相比，检察机关提起的环境行政公益诉讼中，原告与被告更加平等，双方是公共利益的代表，这样的特点决定了双方达成和解的形式具有了更多的灵活性。具体体现在：一是达成和解时间的灵活性。在环境行政公益诉讼中，一般都具有提前通知程序，例如美国的环境公益诉讼要求原告在提起环境公益诉讼之前，应提前60天向被告或者是行政主管机关提出将要诉讼的意愿，如果被告停止违法行为或者行政机关在此期间开始相应的执法活动，那么原告就不得提起诉讼。我国检察机关提起公益诉讼试点方案，也作出了类似的规定。在提起诉讼之前，检察机关就可以与行政机关达成和解协议，从而避免向法院的诉讼，既维护了公共利益也减少了社会成本。二是和解协议形式的灵活性。由于双方地位的相对平等，而且都是为了实现公共利益，双方可以在和解的形式上进行灵活的处理。在国外，和解协议也是灵活的，主要分为两种：一种是原告与被告之间自行达成协议，不需要经过法院的确认；一种是原告和被告达成协议，但需要法院进行审查监督，例如美国此时法院是以同意令的形式对双方协议加以确认。在德国，其公法上只承认两种和解合同，一种是依《行政程序法》第55条为依据的简单“和解合同”，另一种就是诉讼和解。[26]在检察机关提起的行政公益诉讼中，也可以在这两个方面保证其灵活性，即在时间和形式上体现其灵活性。

第三，对行政诉讼和解具有复杂的影响。在检察机关提起的环境行政公益诉讼中，原告、被告和法院都是公权力主体，这样的诉讼结构对诉讼和解的内容会产生巨大的影响。当然，这样的影响是多方面的，既有积极方面的影响，也有消极方面的影响。

积极方面的影响主要有：一是与普通行政诉讼的原告相比，检察机关具有较高的权威，能有效地促进行政机关履行环境保护职责。我国的检察机关是法律监督机关，对行政机关也具有监督功能，检察机关提起的环境公益诉讼或者是诉讼和解，可以有效地促进行政机关履行环境保护职责。二是检察机关与行政机关都是国家公权力机关，存在一定的协作关系和更多的信任。在达成和解协议时，可以更加灵活，甚至可以不需要签订书面协议来明确环境公益诉讼的内容。在普通行政诉讼中，由于原告（包括私益诉讼中的原告和公益诉讼中的原告）与被告行政机关具有更多的对抗性，如果不能通过和解协议来明确双方的权利（力）义务，可能会导致以后的和解内容产生新的争议，而在检察机关提起的行政公益诉讼中，这一种担心并不迫切，检察机关与行政机关可以通过简略的协议甚至是君子协定的方式来达成和解协议。三是有利于履行协议的内容。在我国过去以撤诉为主要形式的行政诉讼和解制度中，经常会出现当事人双方的反悔现象，特别是行政机关不履行和解内容的现象屡见不鲜，这不仅造成了新的争议，也不利于维护公共利益。在检察机关提起的环境行政公益诉讼中，由于双方较强的合作关系以及较弱的对抗性，特别是检察机关所具有的权威性，行政机关对于协议内容的履行具有更加坚实的基础。

消极方面的影响主要有：一是由于行政公益诉讼没有直接的受害者，如果检察机关不能积极地履行职责，不利于对公共环境的保护。公共选择理论认为：任何组织或者个人都是理性的经济人，实施一定的行动是为了实现一定的利益。根据这一理论，和行政机关一样，检察机关也会怠于履行职责，甚至损害环境公共利益。由于没有直接的受害者，是否需要提起环境公益诉讼及如何确定诉讼和解的内容，完全是由检察机关作出决定，如果检察机关出现了懈怠，那么也会出现对公共利益保护不力的情况。二是行政机关可以对环境行政公益诉讼进行不当干预。由于行政机关在政府机关中掌握了更多的资源，行政机关在行政诉讼中对原告及法院的干预是常见的现象。在检察机关提起的环境公益诉讼中，虽然检察机关与行政机关具有了更多的平等性，但行政机关仍然具有相当的资源来对检察机关和法院进行不当干预，特别是当环境公益诉讼没有直接受害者时，这种干预受到的限制可能更少；同时，考虑到公权力机关之间的协作关系，检察机关要求行政机关履行职责的动机也比一般的行政诉讼中的原告要弱。三是检察机关能力的影响。在目前，环境保护是一种“政治正确”，检察机关还具有强烈的愿望与动力来提起环境行政公益诉讼。但我国检察机关的人员与编制都是有限的，在目前刑事诉讼与职务犯罪数量都非常多的情况下，检察机关是否有能力来提起环境公益诉讼，还是值得怀疑的。即使检察机关提起诉讼，当双方协议达成后，行政机关仍然可以通过游说的形式来削弱其内容。

可见，检察机关提起的环境公益诉讼，是存在有利与不利的双重影响的，这些影响也会对诉讼和解的内容产生不同的作用，导致诉讼和解呈现出十分复杂的状态。

第四，对和解协议的监督存在较大的困难。整体而言，法院对行政和解的监督作用是有限的，无论是中国的撤诉形式的和解监督，还是国外的对行政和解的监督，法院主要还是尊重当事人对于争议的处理，对和解审查非常薄弱。在国外，主要是依赖于其他形式的监督，如美国是通过对拟议中的协议进行“公开一评论”制度来加以监督的。在检察机关提起的行政公益诉讼中，这种监督可能会面临更多的问题，主要是由于没有直接的受害者，其他公众的参与较少，来自公众的监督比较薄弱。最后，虽然我国的行政公益诉讼主要涉及到具体行政行为的问题，一般不涉及到抽象行政行为，但对行政机关在执法时，会涉及到大量的自由裁量权，而这方面，法院的审查能力也是有限的。

第五，和解协议的执行存在特殊性。在一般的行政诉讼和解中，和解协议存在着双方履行的可能，包括原告的行为与被告的权利义务方面的履行。但在行政公益诉讼和解中，主要是行政机关的履行，检察机关没有多少的义务来履行，只能是对一些起诉行为进行处理，在实体的权力义务方面的行为较少。这是与一般行政诉讼和解的最大的不同。

四、新形势下环境行政公益诉讼和解制度的构想

（一）充分认识和解的作用

我国开展的检察机关提起环境公益诉讼的试点，是一项制度创新。这一制度不能仅仅局限于利用诉讼的方式来保护环境，而应有效地发挥和解的作用和优势，更加有效地保护环境资源。

目前我国的环境问题非常严重，环境行政执法也存在较多的困境。因此，无论是理论界还是实务界都希望借助于环境司法来加强环境治理，例如建立专门的环境法庭审理环境案件、加强环境民事诉讼的裁判、强化环境刑事司法等等，另外还有一个重要的途径就是借助于环境公益诉讼来促进政府的环境守法与执法。在经历了环境行政的困境后，有人将环境保护的希望更多地寄托在环境司法包括环境公益诉讼上。但我们也要注意到，环境司法的成本是巨大的，环境公益诉讼的效果也是值得怀疑的，例如我国许多地方的法院出现了环境公益诉讼“零受案率”现象。[27]这说明，仅仅依赖于诉讼来保护环境，是不现实的，环境保护主要依赖于行政机关对环境法的实施。当然，这并不是说行政机关的行为不应该受到监督，而是说应依赖更多有效的监督方式。以我国的检察机关提起行政公益诉讼试点为例，一方面我们应肯定这一试点的意义，另一方面，也应认识到其弊端，如检察机关的能力局限性、法院的司法审查能力的局限性等等。

而通过在试点工作中运用和解制度，可以更好地起到保护环境、节省环境保护成本的作用。通过诉讼和解，特别是诉前和解，既可以促进行政机关的执法，也可以更好地节约司法资源，从而为我国的环境保护事业提供一种新型途径。通过诉讼和解，能充分发挥不同主体的作用，从而实现环境共治的目的。在环境行政诉讼和解制度中，不仅存在检察机关、行政机关与法院这种公权力主体的相互作用，而且也存在着利害关系人与环保组织的作用，诉讼和解可以发挥不同主体的作用，更好地进行沟通，以新的方式来实现环境治理。

（二）探索和解在环境政策制定中的作用

在我国目前试点中，主要着眼于对具体行政行为的诉讼，这与我国的公益诉讼制度尚不发达有关。从长远来看，行政公益诉讼并不能局限于对具体行政行为的诉讼，而应更多地针对行政机关的环境政策。因为，以行政机关为被告的公益诉讼，往往会涉及到公共政策的制定，这与公益诉讼制度的本质是相关的，即“在环境保护运动与司法能动主义的合力下，环境公益诉讼还具有执行法律、适用与解释法律并生成新型权利，形成环境公共政策、促进社会变革等多种其他功能”。[28]在美国“对于某些机构而言，比如职业安全局和环保局，法院诉讼成为其政策制定过程的常规部分”。[29]这种诉讼可能使法院卷入行政监管活动中，甚至会导致法院进行“微型立法”。[30]甚至行政机关在作被告时所采取的措施也可能作为一种政策实施的方式，例如在2009年到2012年期间，美国联邦环保局面对环保组织的公益诉讼，主要采取与环保组织和解的方式来结案，而不愿意与原告真正地进行诉讼。这样，可能通过和解协议的方式来加强环境执法和环境立法工作。[31]

因此，在检察机关提起的环境公益诉讼实践中，应有意识地探索这种诉讼形式在政策形成上的功能。主要的做法就是，检察机关起诉行政机关在环境保护上的政策执行和政策制定方面的违法行为或者是懈怠行为，然后通过双方的和解来达成新的政策，从而最终实现环境政策的演进。

（三）完善诉讼和解的程序

良好的程序是现代法律制度的基本要素。为了保证环境行政公益诉讼和解的效果，需要重视和解的程序。环境行政公益诉讼和解制度的程序涉及到行政和解的步骤、行政和解的参与者及其在和解中的作用，主要包括诉讼和解的启动、和解协议的制定、监督程序和执行程序，具体而言应包括以下内容：

一是行政诉讼和解的启动程序。行政诉讼和解的启动时间，从国外的经验来看是非常灵活的，可以是在起诉之前，也可以是诉讼过程之中，包括一审程序和二审程序中和解，也包括在执行程序中的和解。这需要在司法实践中加以规定。本文认为，为了检察机关与行政机关更好地进行协调和沟通，可以规定比较灵活的和解时间，即在检察机关起诉之前及一审、二审程序中，都允许双方进行和解，从而更好地减少冲突，也有利于节约整体诉讼成本。

二是和解协议的签订程序及和解协议的形式。如果需要签订和解协议，则应以书面协议为主，双方应在和解协议中将其权力（利）义务加以明确，这样既可以通过公开行政和解协议来对之进行监督，也可以为以后争议的解决提供相应的依据。

三是行政和解的审查程序，主要包括利害关系人的参与和法院的司法审查。利害关系人的参与主要包括受影响企业的参与和一般社会公众（主要是环保组织）的参与，这种参与可以对行政和解协议进行相应监督；而法院的审查，如果是在诉前达成的协议，则法院不予过问，除非有相关人员提出审查的请求，而如果是诉讼中达成的和解协议，法院则应主动对协议内容加以确认，通过这一确认来赋予和解协议的法律效力。

四是行政和解的履行程序。包括和解协议的效力、和解协议效力争议的处理等问题。关于行政和解的效力，从前文所述，分为自行达成的协议和经法院确认后达成的协议两种，两者的效力是不同的；如果在和解协议的效力方面发生争议，则可以由法院根据效力的性质来进行相应的裁判。如果只涉及到和解协议的履行问题，那么就由法院进行强制执行。

五是行政和解的结案程序。如果和解协议的内容得到实现，诉讼和解就完成了结案工作，整体诉讼过程结束。

六是行政诉讼和解中的主体。从我国目前的环境行政公益诉讼来看，和解主体是检察机关与行政机关，似乎是没有问题的。但实际上，环境行政公益诉讼往往会涉及到第三人利益，此时，第三人（主要是涉及到的企业）可能成为主体；同时，为了更好地维护公共利益，有的国家还允许一些社会团体参与到公益诉讼和解中来，这样社会团体也可以成为环境行政公益诉讼的主体。因此，环境行政公益诉讼的主体还是需要加以明确的。

值得注意的是，随着合作型司法理念的兴起，为更快捷地解决行政纠纷，许多国家都倡导应重视法院在诉讼和解上的作用。例如2001年《德国民事诉讼法》278条第1款明文规定：“法院应于诉讼各阶段注意争讼事件或个别争点的和解。”有学者认为，这是法院对诉讼负有的注意进行和解的一般性义务。[32]这一观点是准确的，可见，法院在行政诉讼和解中的作用也是需要在法律中加以明确的。

（四）重视和解的监督

虽然检察机关是以公共利益的代表进行诉讼的，但如前所述，检察机关也存在不履行职责甚至与行政机关合谋的可能。和普通行政诉讼和解相似，检察机关提起的环境行政诉讼和解也需要进行监督。

在普通行政诉讼和解的监督方面，有的学者认为应确定行政诉讼和解瑕疵的救济制度，主要包括以下方面的内容，即：在行政诉讼法中确立瑕疵和解的基本类型，如和解事后被证明是在双方意志不平等的情况下进行的，和解侵害了公共利益，和解对第三人或者其他利害关系人的权益造成了损失等；出现瑕疵和解后，通过何种方式进一步进人审判程序；出现瑕疵和解后，若双方已经履行了和解所达成的权利义务，通过什么样的方式恢复到和解以前的状态；出现瑕疵和解以后的责任追究问题。[33]这一理论是以司法为中心的监督救济的方式。也有的学者认为，对于公益性行政诉讼和解，“把公开透明的程序、社会公众的评议与监督以及法院的客观审查结合起来，最大限度地制约行政机关的恣意、防止合意异化，避免和解对第三方和社会公众的伤害，是一种可行的制度构想”。[34]这是一种多元化的和解监督救济方式。

由于检察机关提起的环境行政公益诉讼存在一定的特殊性，例如原告与被告方面的相对平等性，原告与被告都代表了公共利益并且没有直接的受害者，同时，诉讼也体现出相当多的政策导向性，法院的司法审查能力相对不足等等。此时，通过多元化的监督机制更加能够对检察机关提起的环境行政公益诉讼起到有效的监督作用。具体的做法是：

1．和解协议的公开。由于司法审查的有限性，加之诉讼前的和解还没有启动司法程序，因此通过公开和解协议可以更加有效地对和解加以监督。环境信息公开，是现代环境治理的一种重要工具，即环境治理的信息工具。通过对环境行政公益诉讼协议的公开，可以产生相当的舆论影响，减少检察机关与行政机关之间的合谋，对和解协议产生有效的监督。而且这种监督的社会成本较低，可以更好地促进环境治理。具体的做法是：检察机关与行政机关将拟议中的和解协议进行公开，受直接影响的企业、一般环保组织对公开的协议提出意见与建议，由检察机关或者是行政机关对这种意见与建议加以回复与解释。通过这样的回复与解释，可以对检察机关与行政机关之间的协议产生有效的制约。

2．和解协议的公众参与。在达成和解过程中，受影响的公众或者环保组织可以对和解内容进行参与，通过参与实现有效的监督。虽然我国目前的行政公益诉讼试点中，要求没有直接的受害者，但为了保证相关主体的利益和环境公共利益，应允许相关主体参与到环境和解协议之中。参与主体主要包括可能受到规制较大影响的企业和与之没有直接利益关系的环保组织。前者主要是因为在环境执法的协议中，可能会受到不利处分，为保证其合法权益，应允许其参与，一方面可以更好地保护其合法权益，另一方面，也可以节约环境规制成本，避免以后可能发生新的纠纷。后者主要是环保组织，根据我国《环境保护法》和《民事诉讼法》的规定，环保组织可以成为环境公益诉讼的原告，当检察机关提起环境行政公益诉讼时，环保组织就不能再提起新的环境公益诉讼，但这时他们可以对双方达成的协议进行参与，防止检察机关与行政机关达成的协议不利于公共利益。至于参与的时间，可以在达成协议的过程中由这些主体申请参与或者由检察机关邀请其参与，或者在协议公告期间进行参与。通过这些主体的参与，可以对协议内容产生有效的影响。

3．司法审查。由于检察机关与行政机关的地位与性质，以及环境行政公益诉讼本身的特殊性，法院对环境公益诉讼和解应进行有限的审查。主要包括：一是对和解协议内容进行审查，即审查其是否具有违法性，特别是否存在违反公共利益的内容，虽然法院在其中的审查强度较弱，但可以撤销明显违反公共利益的协议。二是对相关的争议进行裁判。主要包括两种情况：对当事人自行达成的协议，如果发生争议，法院可以根据行政合同的审查方式对这一协议的效力进行裁判；对经法院确认的协议，如果案外人提出存在损害他人利益或公共利益的争议，例如环保组织提出的争议，法院需要重要进行审查。三是对和解协议的执行。在检察机关提起的环境行政公益诉讼和解协议中，主要是要求行政机关采取或者不采取一定的行动，对检察机关的权力义务要求不多，因此，当行政机关不履行和解协议时，法院可以对之进行强制执行。

五、结语

目前我国已经开展了检察机关提起环境行政公益诉讼的试点，在试点中探索诉讼和解是非常必要的。诉讼和解不仅可以有效地发挥环境行政公益诉讼的作用，促使行政机关更好地履行环境保护的职责，而且也可以避免检察机关与行政机关之间的紧张，减少社会成本。虽然我国现行的法律制度对环境行政公益诉讼和解制度还没有明确的规定，但根据我国长期的司法经验可以看出，司法实务界完全可以进行相关的探索，从而开拓出环境行政公益诉讼和解制度的中国特色。在探索中，主要的路径有：一是借鉴过去普通行政诉讼的做法；二是根据环境行政公益诉讼的新特点进行相应的探索，例如探索在诉前和解制度、探索企业与环保组织参与制度、探索司法审查制度。

【注释】 *本文系安徽省高校省级人文社会科学研究重点项目“环境法视域下的公私合作法律问题研究”（编号：SK2016AO144）的部分研究成果。

**作者简介：邓可祝，安徽工业大学公共管理与法学院副教授。

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[34]同注[13]。

【期刊名称】《法治研究》【期刊年份】 2016年【期号】 4